L’accesso agli atti e ai documenti amministrativi
L’accesso agli atti e ai documenti amministrativi è un tema sempre all’ordine del giorno la cui complessità procedurale richiede una particolare attenzione.
In ragione di ciò, questa guida è dedicata unicamente all’accesso c.d. documentale; per le ulteriori tipologie di accesso si rimanda ad un’altra scheda.
LA TRASPARENZA AMMINISTRATIVA
«L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di pubblicità e di trasparenza, secondo le modalità previste dalla Legge, nonché dai principi dell’ordinamento comunitario» (art. 1 della legge n. 241/1990).
La Pubblica Amministrazione è tenuta al rispetto del principio di trasparenza del proprio operato e, cioè, a garantire l’effettiva conoscibilità e accessibilità ai propri atti ed ad ogni altra informazione riguardante profili organizzativi e funzionali.
Per garantire ai cittadini l’esercizio del diritto di accesso agli atti amministrativi, il nostro ordinamento prevede tre diversi livelli di trasparenza:
- accesso documentale o erga partes (artt. 22 ss, Legge n. 241/1990), tramite il quale è possibile ottenere i documenti nei cui confronti si vanta uno specifico interesse;
- accesso civico c.d. “semplice” (articolo 5, co.1, D.lgs. n. 33/2013), garantito per mezzo degli obblighi di pubblicazione online con cui vengono rese conoscibili le informazioni relative all’organizzazione e all’attività della pubblica amministrazione;
- accesso civico c.d. “generalizzato” (art. 5, co.2, D.lgs. n. 33/2013), con cui viene assicurata l’accessibilità erga omnes ai dati e ai documenti delle pubbliche amministrazioni a prescindere dalla sussistenza di uno specifico interesse.
L’ACCESSO DOCUMENTALE
Questa tipologia di accesso è la più risalente tra le tre ed è stata riconosciuta per la prima volta in via giurisprudenziale nel 1980 (Cons. Stato, Ad. Plen., Sentenza n. 22/1980).
Attualmente, la disciplina del diritto di accesso documentale è contenuta nella legge sul procedimento amministrativo (n. 241/1990) che è stata, nel corso degli anni, oggetto di diverse modifiche ed integrazioni.
La richiesta
Oggetto di tale tipologia di accesso è qualsiasi «rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale», dei quali il cittadino può prendere visione (in maniera del tutto gratuita) ed estrarre copia (subordinata al rimborso del costo di produzione).
Per ottenere l’accesso il soggetto interessato deve avanzare apposita istanza all’amministrazione dimostrando, per l’appunto, la sussistenza di uno specifico interesse. Sono “interessati” «tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso». Dunque, l’interesse è diretto quando vi è una connessione evidente tra l’istante ed il documento che si vuole conoscere; concreto quando tale interesse è strettamente collegato ad una situazione giuridicamente riconosciuta dall’ordinamento; attuale quando dal documento che si vuole conoscere scaturisce un qualche effetto, diretto o indiretto, sulla posizione giuridica del richiedente. Le ragioni della tutela non devono perciò essere astratte o meramente ipotetiche.
Destinatari dell’istanza di accesso sono le pubbliche amministrazioni generalmente considerate (sia di livello nazionale che locale), le aziende autonome e le aziende speciali, gli enti pubblici, i gestori di pubblici servizi, le autorità indipendenti.
L’istanza di accesso agli atti e ai documenti amministrativi da inoltrarsi all’ufficio dell’amministrazione competente a formare o conservare stabilmente l’atto, può essere presentata dall’interessato in modo informale (cioè verbalmente) qualora in base alla natura del documento richiesto non risultino controinteressati (soggetti che dall’esercizio del diritto di accesso vedrebbero compromesso il proprio diritto alla riservatezza). Laddove invece la richiesta informale non possa essere immediatamente accolta, l’amministrazione deve invitare l’interessato a presentare la richiesta di accesso in maniera formale (compilando modulo appositamente implementato dall’amministrazione stessa oppure con un testo scritto di proprio pugno dall’interessato o da chi lo rappresenta) da depositarsi all’ufficio protocollo dell’amministrazione oppure da inviarsi a mezzo posta raccomandata a/r oppure a mezzo posta elettronica certificata (pec).
L’istanza, formale o informale, deve essere adeguatamente motivata cosicché l’amministrazione possa valutare la sussistenza dell’interesse alla conoscenza del documento in capo al soggetto richiedente.
Qualora non si dovesse ritenere competente, l’amministrazione che riceve l’istanza ha l’obbligo (entro 10 giorni dalla ricezione) di trasmetterla a quella ritenuta competente e, in ogni caso, di comunicare al richiedente eventuali irregolarità o carenze .
I limiti all’accesso
Il legislatore ha individuato specifici limiti al diritto in questione. Infatti, l’accesso agli atti e ai documenti amministrativi è escluso:
a) per i documenti coperti da segreto di Stato;
b) nei procedimenti tributari;
c) nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione;
d) nei procedimenti selettivi, nei confronti dei documenti amministrativi contenenti informazioni di carattere psico-attitudinale relativi a terzi.
Parimenti, il Governo può prevedere casi di sottrazione all’accesso di documenti amministrativi per la tutela di specifici interessi (v. art. 24, comma 6).
Tuttavia, in ogni caso deve essere assicurata ai richiedenti la possibilità esercitare l’accesso agli atti e ai documenti amministrativi la cui conoscenza risulti necessaria per curare o difendere i loro interessi giuridici (c.d. accesso defensionale).
In tale contesto si inserisce il delicato rapporto tra diritto di accesso e tutela della privacy (rapporto che si innesta ogni qualvolta si richieda l’accesso ad un atto amministrativo che contenga dati personali di soggetti terzi). Il codice della privacy (d.lgs. n. 196/2003) distingue infatti due ipotesi:
- con riferimento ai dati non sensibili, sensibili e giudiziari è consentito l’accesso purché questo risulti «necessario» (per i dati non sensibili) e «strettamente indispensabile» (per i dati sensibili e giudiziari);
- con riferimento ai dati sensibilissimi (idonei a rivelare lo stato di salute, la vita sessuale o l’orientamento sessuale), per i quali è previsto il livello massimo di protezione, l’accesso è consentito esclusivamente se la situazione giuridicamente rilevante che si intende con esso tutelare è di rango almeno pari ai diritti del controinteressato e, dunque, ha ad oggetto un diritto della personalità oppure un altro diritto o libertà fondamentale.
La tutela contro il diniego o il silenzio della P.A.
Se l’istanza viene accolta, l’amministrazione deve comunicare al richiedente l’ufficio presso il quale prendere visione dei documenti o estrarne copia, nonché il termine entro cui accedere alle informazioni richieste, comunque non inferiore a 15 giorni.
L’amministrazione è tenuta a pronunciarsi entro 30 giorni dalla data di presentazione della richiesta ovvero entro 90 giorni nel caso di valutazioni tecniche da rilasciarsi ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241/1990, decorsi i quali in assenza di riscontro essa si intende respinta. Il diniego espresso deve invece essere adeguatamente motivato, con riferimento alle circostanze di fatto e di diritto per cui la richiesta non può essere accolta. L’amministrazione può poi differire l’accesso nel caso in cui sia necessario assicurare temporanea tutela a particolari interessi rilevanti.
Il richiedente che veda la sua istanza rigettata (in modo espresso o tacito) o differita può:
1. Presentare un ricorso amministrativo al difensore civico o alla Commissione per l’accesso, finalizzato al riesame dell’istanza.
La Commissione per l’accesso è istituita presso la Presidenza del Consiglio dei ministri e decide a maggioranza dei presenti; il difensore civico può essere istituito ad opera dello Statuto comunale o provinciale, altrimenti, la competenza è attribuita al difensore civico competente per l’ambito territoriale immediatamente superiore.
In entrambi i casi il riesame deve essere richiesto entro 30 giorni dal diniego o dal differimento dell’amministrazione, mediante raccomandata a/r o a mezzo pec. L’istanza di riesame deve essere notificata (a cura di chi la avanza) anche ad eventuali controinteressati già noti, i quali hanno 15 giorni per presentare eventuali controdeduzioni.
Il termine fissato per la decisione è di 30 giorni dalla ricezione del riesame o delle controdeduzioni o, ancora, dall’inutile decorso del termine per la presentazione di queste ultime. In caso di diniego o di omessa decisione nel termine, l’interessato può proporre ricorso al TAR; viceversa, in caso di accoglimento l’autorità decidente informa sia l’istante che l’amministrazione interessata che, entro 30 giorni dalla comunicazione, può emanare un provvedimento confermativo del rigetto/differimento (che dovrà essere motivato) in assenza del quale l’accesso si intende consentito.
2. Proporre ricorso giurisdizionale dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale territorialmente competente.
Il ricorso dinanzi al TAR deve essere notificato (a cura di chi lo propone) sia all’amministrazione che ai soggetti controinteressati nel termine di 30 giorni dalla conoscenza del provvedimento lesivo o dalla formazione del silenzio e dà avvio ad una procedura abbreviata con fissazione dell’udienza in camera di consiglio.
In caso di accoglimento, il TAR ordina all’amministrazione soccombente l’esibizione dei documenti richiesti e le relative modalità.
La decisione del tribunale è appellabile dinanzi al Consiglio di Stato entro 30 giorni dalla notifica oppure entro sei mesi dalla pubblicazione della decisione.
Ove sia decorso infruttuosamente il termine perentorio di 30 giorni per adire il giudice amministrativo (ove, cioè, non sia stato proposto ricorso), secondo la giurisprudenza consolidata l’interessato potrà solamente rinnovare l’istanza di accesso ma non anche adire il giudice amministrativo a meno che, a seguito della rinnovazione dell’istanza, la P.A. non emetta un nuovo provvedimento di rigetto che sia fondato su motivazioni nuove e diverse rispetto a quelle assunte in precedenza. In tal caso, l’interessato potrà nuovamente esperire gli strumenti di tutela previsti e di cui si è dato conto.
