Guida all’accesso civico (semplice e generalizzato)
Il D.lgs. n. 33/2013 ha introdotto due forme di accesso attivabili da qualsiasi cittadino:
- l’accesso civico semplice, con cui si pretende dall’Amministrazione l’adempimento dell’obbligo di cosiddetta “pubblicità diffusa”: «L’obbligo previsto dalla normativa vigente in capo alle pubbliche amministrazioni di pubblicare documenti, informazioni o dati comporta il diritto di chiunque di richiedere i medesimi, nei casi in cui sia stata omessa la loro pubblicazione» (art. 5, comma 1);
- l’accesso civico generalizzato, che attribuisce il diritto di conoscere atti o documenti detenuti dalla P.A. e ulteriori rispetto a quelli oggetto degli obblighi di pubblicazione online: «Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis» (art. 5, comma 2).
In entrambi casi, il diritto di accesso civico prescinde dalla sussistenza di un effettivo interesse del richiedente alla conoscenza dell’atto e l’istanza non necessita di una motivazione ed è gratuita, salvo il rimborso del costo effettivamente sostenuto e documentato dall’amministrazione per la riproduzione su supporti materiali.
Appare dunque evidente la differenza con l’accesso c.d. documentale che, al contrario, è subordinato alla dimostrazione di un interesse diretto, attuale e concreto in capo al richiedente.
L’ACCESSO CIVICO SEMPLICE
L’istanza deve essere inoltrata al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza (RPCT) e consente a chiunque di richiedere esclusivamente documenti, dati o informazioni che le amministrazioni hanno l’obbligo di pubblicare nella sezione “Amministrazione trasparente” dei propri siti istituzionali (art.5, c. 1).
Oggetto di pubblicazione obbligatoria sono i documenti tassativamente elencati agli artt. 12-42 del d.lgs. n. 33/2013, che coinvolgono 5 diverse aree di interesse pubblico:
- una prima area riguarda gli atti di carattere normativo e amministrativo generale: le amministrazioni sono tenute ad es. a pubblicare sui propri siti istituzionali i riferimenti alle norme di legge statale che ne regolano l’istituzione, l’organizzazione e l’attività, nonché le direttive, le circolari, i programmi e le istruzioni emanati dall’amministrazione;
- una seconda area è quella inerente al personale e all’organizzazione dell’azione amministrativa: ricompresi in questo gruppo sono ad es. i dati riguardanti l’articolazione degli uffici; la composizione dell’organico e i titolari di incarichi politici, di amministrazione, di direzione o di governo; i bandi di concorso; i dati relativi alla valutazione della performance e alla distribuzione dei premi al personale; i l’elenco delle società partecipate e agli enti pubblici o privati controllati dalla P.A. ecc.;
- una terza area riguarda la gestione finanziaria e l’uso delle risorse pubbliche: bilancio, informazioni sui beni immobili e la gestione del patrimonio;
- una quarta area ha ad oggetto i servizi erogati;
- infine, l’ultima area coinvolge i settori speciali, ad es. i contratti di forniture, le valutazioni di opere pubbliche, i provvedimenti emergenziali che derogano alla legislazione vigente e così via.
L’ACCESSO CIVICO GENERALIZZATO
L’accesso civico generalizzato consente alla collettività di esercitare un controllo diffuso sulla P.A. e, dunque, anche a chi è privo di un interesse qualificato di conoscere dati e documenti da questa detenuti.
Ha ad oggetto dati e documenti che la P.A. non è obbligata a pubblicare ma che il cittadino ha comunque diritto a conoscere in quanto inerenti ad interessi diffusi.
Tuttavia, a differenza dell’ipotesi dell’accesso civico semplice che non consente all’amministrazione di opporre diniego, nell’ipotesi in questione sono previsti alcuni limiti posti a tutela di determinati interessi pubblici o privati.
Nello specifico, gli interessi pubblici tutelati dalla norma – e che costituiscono dei limiti assoluti – sono:
a) la sicurezza pubblica e l’ordine pubblico;
b) la sicurezza nazionale;
c) la difesa e le questioni militari;
d) le relazioni internazionali;
e) la politica e la stabilità finanziaria ed economica dello Stato;
f) la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento;
g) il regolare svolgimento di attività ispettive
Mentre gli interessi privati:
a) la protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia;
b) la libertà e la segretezza della corrispondenza;
c) gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d’autore e i segreti commerciali.
costituiscono limiti relativi in quanto superabili dall’amministrazione a seguito di una duplice valutazione. Ed infatti la P.A., in primo luogo deve verificare se l’accesso può provocare un pregiudizio concreto all’interesse tutelato ed, in secondo luogo, è tenuta a effettuare un bilanciamento proporzionale tra l’interesse tutelato dalla norma e l’interesse all’accesso.
L’istanza di accesso civico generalizzato deve individuare nel dettaglio i dati o i documenti richiesti (nel caso di indicazione generica, la P.A. è infatti legittimata a negare l’accesso) e può essere inoltrata in via telematica alternativamente:
- all’ufficio che detiene i documenti;
- all’Ufficio relazioni con il pubblico;
- altro ufficio appositamente individuato;
seguendo le indicazioni contenute nella sezione “Amministrazione trasparente” del sito istituzionale dell’ente di riferimento.
In particolare, l’istanza può essere inoltrata a) a tutte le PP.AA., b) agli enti pubblici economici, c) agli ordini professionali, d) alle società in pubblico controllo (ad eccezione delle società quotate), e) ad associazioni, fondazioni ed enti di diritto privato con bilancio superiore a 500 mila euro, purché svolgano attività finanziata in modo prevalente per almeno due esercizi finanziari consecutivi nell’ultimo triennio da pubbliche amministrazioni e la totalità dei titolari o dei componenti dell’organo d’amministrazione o di indirizzo sia designata da pubbliche amministrazioni, f) alle società in partecipazione pubblica e agli altri enti di diritto privato con bilancio superiore a 500 mila euro che esercitano funzioni amministrative, attività di produzione di beni e servizi a favore delle amministrazioni pubbliche o di gestione di servizi pubblici (ma in tal caso limitatamente ai documenti di rilievo pubblicistico).
Tuttavia, come per l’accesso documentale, qualora la domanda coinvolga atti o documenti non soggetti a pubblicazione obbligatoria, l’amministrazione è tenuta ad informare eventuali controinteressati, concedendo termine di 10 giorni per presentare opposizione.
La tutela contro il diniego o il silenzio della P.A.
Dal momento della ricezione dell’istanza, l’amministrazione procedente ha 30 giorni per l’adozione di un provvedimento motivato di diniego o di accoglimento, decorsi i quali in assenza di riscontro l’accesso si intende negato.
Nel caso di rigetto espresso, tacito o parziale, il richiedente può presentare istanza di riesame al Responsabile della corruzione e della trasparenza (RPCT, istituito obbligatoriamente presso ciascuna p.a.) che decide con provvedimento motivato entro 20 giorni e, nel caso in cui l’istanza riguardi documenti oggetto di pubblicazione obbligatoria, ha l’obbligo di segnalare all’ufficio di disciplina l’inadempimento ai fini dell’attivazione del procedimento disciplinare.
Qualora l’istanza di accesso abbia ad oggetto dati, informazioni o documenti detenuti dal RPCT investito dal riesame, la competenza sulla nuova richiesta spetta all’ufficio ad esso sovraordinato.
In ogni caso, l’istante che si veda rifiutare l’accesso ha due possibilità:
- proporre ricorso al TAR ai sensi dell’art. 116 c.p.a.
Si tratta del medesimo strumento processuale previsto per il ricorso avverso il diniego di accesso documentale cui si rimanda per una sua analisi dettagliata.
Tuttavia, se l’amministrazione ha negato l’accesso per un asserito conflitto con un interesse tutelato, il TAR non può sostituirsi all’amministrazione concedendo l’accesso anche qualora dovesse accertare l’illegittimità del diniego ma dovrà limitarsi ad ordinare il riesame del caso.
Viceversa, se il diniego non è dipeso dal conflitto con un interesse protetto, il giudice potrà ordinare all’amministrazione di esibire i documenti richiesti.
- solo ove la mancata risposta provenga dalle amministrazioni regionali o degli enti locali, può proporre ricorso al difensore civico territorialmente competente. Questo deve pronunciarsi entro 30 giorni e, nel caso di accoglimento, deve comunicare all’amministrazione l’illegittimità del diniego opposto. Se quest’ultima non conferma il diniego o il differimento entro 30 giorni dal ricevimento della comunicazione del difensore civico, l’accesso è da ritenersi consentito.
